2016/04/08

太陽花運動後 尚未正視全球經貿談判體系的三個遺憾

太陽花運動後 尚未正視全球經貿談判體系的三個遺憾

林映均
英國萊斯特(Leicester)大學法學博士候選人、倫敦講臺成員

正值反兩岸服貿運動(又稱太陽花運動)1屆滿兩週年之際,苦勞網重新刊載瞿宛文研究員於2014年發表的一篇演講文稿《從太陽花運動談起:反全球化與反中》,試圖喚起社會大眾對於臺灣對外貿易談判相關議題的關注與討論。瞿研究員從太陽花運動的論述脈絡中,分析到「反自由貿易」、「自由貿易協定」與「反全球化」等論述,不但無法達成反兩岸服貿運動的目標,反而凸顯出臺灣社會根本的反中情結;瞿文認為,太陽花運動的困境在於無法正面提出因應中國經濟實力崛起的解法,也無法指出臺灣在全球貿易中的自身定位。



雖然贊同瞿研究員提出的警語:臺灣確實還未能正面看待中國崛起後的全球貿易發展,但有別於瞿文探討「太陽花運動反對的是什麼」,本文想側重在太陽花運動與臺灣社會的互動上,觀察兩年前的「反兩岸服貿運動」讓臺灣社會看到了什麼?臺灣社會是否因此踏上了反思政府對外貿易政策,以及反思政府對外經貿談判的荊棘之路?又,進而形塑出何種共識?

兩年前引發反兩岸服貿運動的起因,是因為反對立法院對於兩岸服貿協議的黑箱審議程序。一開始的目的不在集結反自由貿易、反自由貿易協定,或反全球化的聲音,而是將兩岸服貿協議的國內審議程序與臺灣的民主政治相連結,將兩岸相關貿易協議的國內審議程序視為臺灣能否進一步健全民主政治的試金石,並企圖減緩兩岸頻繁交流的態勢。也因此,反兩岸服貿運動的具體訴求事項包含了:要求兩岸服貿協議退回行政院、建立兩岸相關協議的監督機制,以及建議監督機制應包含的原則。觀察兩年後兩岸服貿協議的進展,太陽花運動當初的訴求確實一一實現了,不但兩岸服貿協議仍舊未完成國內認可程序,甫成為立法院最大黨的民進黨也準備提出《兩岸協議監督條例》,建立起國會審查機制來監督兩岸間的所有協議,且這套機制可能會溯及過去已完成談判並簽署的協議。

然而,太陽花運動訴求的實現,可否代表臺灣社會對於臺灣對外貿易政策以及經貿協定談判,已然充分討論並具備共識?本文觀察到,無論在之前的太陽花運動,或是立法院準備研議《兩岸協議監督條例》的現在,臺灣社會並沒有真正認識到現今多層次的全球貿易規範體系,也未能在此認識之上進一步反思臺灣對外貿易政策與對外經貿談判的整體走向,討論視野的侷限正是太陽花運動留下尚待補足的遺憾。

遺憾一:缺乏整體經貿制高點

行政部門於2013年6月底完成兩岸服貿協議的談判送請立法院審議後,身為執政黨與國會最大黨的國民黨,企圖利用國會席次的優勢將審議超過三個月的兩岸服貿協議,轉以存查方式完成國內認可程序。立法院審議程序的粗糙凸顯出國內對「兩岸」經貿協議審議程序的缺漏,引發臺灣社會要求針對兩岸相關協議,皆需制定國會審議程序的改革聲浪。

這一改革聲浪中,大多是借鏡美國或韓國有關自由貿易協定國內審議機制的立法例,建議應明確國會在兩岸經貿協議談判前、談判中,以及談判完成後不同時點的監督權。然而,對於自由貿易協定國內審議程序的要求,卻一直限縮在「兩岸間的經貿協議」,未將此議題擴及所有臺灣對外談判的經貿協議或協定2的層面。

臺灣政府從2004年開始,已經陸續與部分邦交國或具有經貿往來的國家,例如巴拿馬、瓜地馬拉、尼加拉瓜、塞爾瓦多與宏都拉斯等國簽署自由貿易協定,與新加坡與紐西蘭也簽定涉及貿易開放事務的經濟合作協定,並於2013年3月恢復與美國的貿易暨投資架構協定(TIFA)的協商。當政府與該些國家進行以「開放市場」、「貿易自由化」為目標的自由貿易協定談判,不但談判過程未引起社會關注或討論,甚至在協定談判完成並通過立法院審查後,也未能獲得臺灣社會的關注。

臺灣社會對於非中國的經貿協定談判其淡然與漠視,對比兩岸服貿協議引起的大規模社會運動,不禁令人懷疑,同樣屬於涉及市場開放、限縮國家規範行使空間,與產業結構調整的經貿協定,何以中國以外的國家為締約方,其經貿協定就無須特別討論我國國會角色?無須討論國會在談判前、談判中或談判後進行監督的必要性?也無須對此類經貿協定特別設計一套包含了公眾參與、資訊公開的國內審議程序?

倘若太陽花運動中倡議需要兩岸協議審議機制者,以及目前民進黨提出的兩岸協議監督條例草案,是要借鏡國外對於「自由貿易協定」高規格的國內審議程序,何以不能將兩岸協議監督條例的討論層次提高到:建立「臺灣對外經貿協定審議機制」的制高點,直接設置一套適用於所有臺灣對外經貿談判,包含事前、事中與事後的國會締約監督機制、行政部門的產業評估報告資訊公開、公眾參與程序等,一次性解決過去政府與社會大眾就經貿協定內容溝通的不足、行政部會內部協調不足,以及國會與行政部門締約職權不明等問題。

2015年年中立法院通過的《條約締約法》,對於行政部門與中國以外國家談判與締結的自由貿易協定,規定一體適用該法規定的國會審議程序。該法要求談判的主管機關完成談判前,只需依據第六條「適時」向立法院報告談判方針與爭議事項即可。除了模糊的時序要求,如此欠缺資訊公開與公眾參與等程序,以及不明確的行政與立法合作機制,不足以解決政府長期未就經貿協定與社會或產業進行充分溝通的陋習。

《條約締約法》的制定顯示出,儘管太陽花運動引發了社會對兩岸經貿協議其國內審議程序的重視,但卻無法擴及到整體對外經貿協定;更有甚者,此遺憾在於政府與臺灣社會尚未覺醒,無法意識到「確立一體性對外經貿協定的國內制度」之重要性。對於目前正在進行的臺美TIFA談判,未來展開跨太平洋夥伴協定(TPP)、東盟發起的區域全面經濟夥伴關係(RCEP),以及臺灣與歐盟經貿夥伴協定等談判,雖然皆可能衝擊臺灣各層面產業,獲得的關注卻寥若晨星。

遺憾二:運動尚未引導社會認識全球自由貿易

太陽花運動抗議的起點是認為政府未向社會告知在兩岸服貿協議中承諾的開放產業項目與程度,也未告知將遭受巨大衝擊的產業失利者,其可獲得的補償與輔導措施,因此轉而質疑政府是否對中國給予過於優惠的開放程度。但事實上,從臺灣目前的貿易協定承諾網絡來看,臺灣在兩岸服貿協議下開放的產業項目與程度,僅是還原臺灣原本在世界貿易組織(WTO)架構下承諾給予所有會員國的開放程度;而政府在十幾年前已可預見,會因為加入全球貿易體系而遭受的產業衝擊,至今才被看見。

中國與臺灣於21世紀初先後加入WTO,但其後臺灣並未遵守WTO的承諾內容,依然藉著經濟部發布的「大陸地區人民來臺投資許可辦法」、「大陸地區人民來臺投資業別項目」、「大陸地區之營利事業在臺設立分公司或辦事處許可辦法」等行政命令,片面地對來自中國的貨品與服務採取高強度的限制措施,但中國為了避免與臺灣在WTO架構下解決貿易糾紛,可能造成國際社會誤解其承認臺灣乃一獨立主權國家的印象,因而長期就中國商品或服務在臺遭受不符合WTO協定的處遇採放任態度。也因此,中國希望兩岸展開全面性的經貿談判,能將兩岸經貿關係回歸到符合WTO的程度。

然而,反兩岸服貿協議運動一方面未深究何以臺灣政府於2001年加入WTO時,未對社會大眾說明加入全球貿易體系後,服務產業可能遭受的衝擊、政府該如何協助等作法,到了2013年的兩岸服貿協議,除了依然等不到政府的說明,反兩岸服貿運動可有進一步追問臺灣整體在自由貿易協定下的犧牲與補償?另一方面,反兩岸服貿協議讓臺灣社會認識到自由貿易協定對國內的影響,而這影響卻只侷限在締約國為中國的貿易協定,未能進一步帶領臺灣社會瞭解我們目前加入全球貿易規範的整體格局,是一個由多邊以及無數個雙邊/區域貿易協定架構的規範體系,其開放程度均與國內規範與產業結構有著密切連動。

臺灣政府從2001年加入WTO後推動的對外經貿協定談判,均是在WTO 架構下,與同為WTO會員的國家朝著比WTO承諾開放範圍更大的貿易自由度來談判,其內容可能涵蓋貨品貿易、服務貿易,與投資等相關議題。臺灣同時發展WTO與雙邊或區域自由貿易協定的談判策略,其實是符合目前國際貿易體系的發展趨勢,大部分的WTO會員國也是在WTO建構的開放基礎上,為了增進與主要貿易夥伴國的經貿往來、融入區域經濟的經貿網絡,抑或是國際政治戰略上的考量,簽署雙邊或區域自由貿易協定。

WTO之所以允許雙邊或區域自由貿易協定談判出更開放的貿易市場,是因WTO與其他自由貿易協定均肩負著朝向完全開放市場的使命,在這共通目標之下,雙邊或區域自由貿易協定往往因為談判國家數量少、彼此有著區域文化與社經發展的相似性,談判容易朝更開放的目標邁進;有時雙邊或區域談判,因為歐美等已開發國家其經濟政治皆具備優勢地位,談判後其市場開放的改變程度與貿易障礙減少的幅度較小,不僅受到較少衝擊,也因有較好的談判籌碼,談妥的貿易協定也容易比WTO更開放。

因此,全球貿易就在自由化程度不等且具多邊協定性質的WTO相關協定、雙邊/區域自由貿易協定下,共同建構出一套多層次的貿易規範體系。不可諱言,無論是在WTO或雙邊自由貿易協定下,歐洲與美國等已開發國家依然握有貿易規則發展的主導優勢,開發中國家或是新興國家大多是被動的規則接受者。

然而,不論是WTO或是雙邊/區域自由貿易協定,每個貿易協定的談判都是服膺於自由貿易與完全競爭市場的信念,以市場開放作為談判起點,逐一放鬆欲開放之產品與服務產業現存市場的管制,並且以最惠國待遇與國民待遇兩大不歧視原則3,確保會員國間在該協定下取得的貿易機會與待遇是平等的,且保障了在締約國境內,他方締約國的產品或服務與本國產品或服務獲得的市場交易機會的平等。

在此之下,貿易協定中的規則以及承諾開放內容,都涉及到國內產業結構的調整,面臨到社會內部資源的重分配,以及如何補償或輔導競爭失利者等問題。另一方面,政府的規範權也將受到貿易協定的限制,因為協定中已承諾將漸進解除國內管制,不僅國內相關規範得隨之修正或失效,更重要的,一旦違反協定內容被提起國際仲裁,國際仲裁會直接審查特定法規命令或行政決定的正當性,要求政府修正有爭議的措施,甚至賠償國外業者遭受的經濟利益損失。

簽署雙邊或區域自由貿易協定,不能僅看重加深與全球貿易體系連結的好處,更必須覺悟到每次貿易協定的成果,都是對國內的產業政策、福利制度、規範體系,以及經濟資源配置等的總體檢,國內規範體系如何因應自由貿易協定對各產業開放程度不同的要求,並將其轉化成國內產業動能,都考驗著政府部門的功力。

遺憾的是,政府在2001年加入WTO多邊貿易體系時未有此覺悟;2014年太陽花運動的反對力量,確實讓自由貿易協定的議題提高了在臺灣社會的能見度,且引起如經濟民主連合等民間團體關注TPP談判可能對臺灣的影響,但這些討論中,仍欠缺從宏觀的角度分析全球貿易規範體系的開放承諾與規則,並推展至實質政治議程視野。例如,倘若臺灣加入了TPP的談判,TPP的承諾內容是否會與正在進行的臺美TIFA、或是與其他TPP會員國規劃的雙邊貿易協定談判有相重疊或衝突的情形?

更重要的是,政府如何就全球貿易規範體系下可能產生的利弊得失,與社會、人民間進行雙向的溝通模式。當自由貿易協定對國內產業可能造成負面影響,對於這些可能存在的風險是否有因應的方式,是否因為可能的負面風險而否決了未來對外貿易協定談判的選項?當多邊與雙邊貿易協定架構的爭端解決機制為國內產業架構出對外貿易救濟的網絡,一旦臺灣在國際貿易爭端解決場域敗訴,政府是否做好接受國際仲裁結果要求修正規範或給國外投資者巨額賠款的準備?

遺憾三:談判策略陷入反中或親中思維

太陽花運動對於兩岸服貿協議的反對聲浪,將臺灣社會的關注聚焦在對抗與中國談判的貿易協定上,之後政府或社會對於國內經貿協定制度的建立、對外貿易談判策略的討論,似乎也陷入了反中或親中的單向思維。

2015年通過的《條約締約法》與目前研議的《兩岸協議監督條例》,反映出在臺灣政府的認知中,與中國談判的經貿協議是有別於和其他國家談判的自由貿易協定,兩者的差異必須由立法院給予不同程度的審查標準。但是,無論是與中國或與如美國、歐盟或日本等談判的自由貿易協定,都是涉及市場開放、降低或解除國內管制的協定種類,締約國的國別不足以正當化建立兩套不同國內制度的需求。

其次,即將執政的民進黨以及蔡英文提出的對外貿易政策中,相對於兩岸經貿協定得先通過《兩岸協議監督條例》再由此條例來審查兩岸服貿協議,蔡英文曾表示對美國主導的TPP有高度興趣,認為加入TPP與其他雙邊或區域貿易協定的談判有助於臺灣進一步參與全球經貿體系,並降低對單一國家、單一市場的依賴4,但在此之下,並未提及或討論TPP談判前應形成共識的需要、談判過程中應具備監督機制的必要。如此論述再加上現正研擬的《兩岸協議監督條例》,反映出臺灣的政治菁英目前所想像的「全球自由貿易體系」,很可能是將中國獨立在外的。

臺灣政府無論是現在國民黨執政或即將由民進黨執政,都將中國市場從全球自由貿易體系獨立出來,只是對於要如何「特殊對待中國」,有著擁抱中國或抗拒中國的不同反應。

然而,臺灣真的可以繞過中國,或持續用特殊對待中國的方式來處理自身在世界自由貿易體系的定位與發展策略嗎?我們的確無法忽略中國對臺灣對外貿易的影響力,無法視而不見中國在全球貿易體系下的影響力,是故,這種切割中國貿易市場與全球自由貿易的政治想像是不現實的;中國作為全球第二大經濟體,它的經貿發展不僅與其他地區相連動,世界貿易的發展不會也無法剔除中國市場後獨立運作,倘若政府或臺灣社會一直停留在「需要特殊看待中國」的思路上,而非把臺灣置於世界經貿地圖中,以他國或其他地區對臺灣經貿上的重要性,配合自身的資源、技術、人力等發展條件來思考對外貿易政策,是無法為臺灣貿易發展提出一個全面且通盤的策略。

反兩岸服貿運動讓臺灣社會關注到中國經貿實力崛起後對臺灣產業的影響,卻因為挑起了社會裡根本的反中情結,使得社會被吸納進拒絕或維持依賴中國作為單一市場的爭辯中,無法客觀且持平的討論臺灣現今面對的經貿處境。臺灣現今的處境不只有中國崛起這單一因素,區域經濟發展板塊由西向東的轉移、新興國家經濟的奮起,國內產業競爭優勢的弱化與創新投資的疲軟等等,都有著程度不等的影響。過度討論中國作為締約國的經貿關係,可能限縮了臺灣自身在全球貿易下的發展格局,也可能造成對外貿易談判策略的評估失準。

以TPP而言,除了美國和日本,其他的八個會員國均與中國有密切的經貿關係;馬來西亞、澳洲與越南等國的最大貿易夥伴國甚至是中國,而非美國5,雖然政府正積極準備加入TPP,但在TPP多數會員國與中國有密切經貿往來的情勢下,臺灣真的可以繞過中國加入TPP談判嗎?又該如何繞過中國去談判呢?加入了TPP是否意味著臺灣就可以脫離中國市場的影響?又或者,倘若無法順利加入TPP,臺灣是否還有其他貿易策略可以拓展經貿範圍以降低對中國市場的依賴,同時也可保護繼續在中國投資的國人?

太陽花運動未能讓臺灣社會注意到,政府切割了「中國市場」與「非中國市場」的貿易政策是不切實際的,僅僅陷落在如何對抗政府擁抱中國的爭辯中,這個留下的遺憾,讓臺灣社會錯失了去整體性思考臺灣貿易發展的機會,問問臺灣到底想要從區域貿易或全球貿易中得到什麼?在目前的條件與環境下能得到什麼?如何在漸進式貿易自由化的趨勢中找到適合自己且可能爭取到的開放進程?

當臺灣在2001年成為世界貿易組織的一員,進入了以自由貿易與自由市場為終極目標的全球自由貿易體系,當時的臺灣社會分享了WTO談判成功的喜悅,期待WTO成為臺灣重返國際社會的那道門,瀰漫的喜悅感也讓社會錯失了與政府針對自由貿易政策,以及經貿協定談判策略對話的機會。十年後,在中國躍升為臺灣最重要的貿易夥伴,臺灣政府企圖藉由兩岸貿易協定的談判以鞏固彼此經貿關係時,臺灣社會關注的是如何阻止政府與中國過從甚密的合作關係,如何透過國會監督機制扼制行政部門與中國的貿易談判,再一次的錯過了與政府一起全面檢討自由貿易政策以及對外貿易談判的機會。

太陽花運動留下的三個遺憾,是否有可能在未來政府展開TPP等區域經貿協定談判時獲得彌補?倘若臺灣政府與臺灣社會無法真實面對中國崛起後的全球自由貿易現狀,無法覺悟到每個經貿談判對臺灣的衝擊與挑戰都不亞於兩岸談判的經貿協議,那可預見的是,這三個遺憾將繼續被遺忘。


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1. 對於2014年3月18日到4月10日間,臺灣發生抗議立法院草率通過《海峽兩岸服務貿易協議》(以下簡稱《兩岸服貿協議》)而爆發佔領立法院的社會運動事件,有稱為反兩岸服貿運動、太陽花運動或318運動,本文是以「反兩岸服貿運動」與「太陽花運動」交替指稱這個社會運動事件。

2. 從學理上,具有國際法人格間(例如國家相互間、國際組織間或國家與國際組織間)締結的書面協定,不論特定名稱使用協定(agreement)、憲章(charter)、規約(statute)或其他名稱,都與條約(treaty)無異,都是國際書面協定而具有國際法的效力,對於締約的國家或國際組織而言,因此負有國家責任與國際義務。但是,在國內法的層面上,國內立法機關的審議或批准程序,可能會因為國際書面名稱的不同而有不同的處理程序。我國目前的法制與實務,確實因為國際書面文書使用的名稱,規定不同的國內審議程序。分類的標準主要是參照司法院大法官釋字第329號解釋而來,以書面協議之名稱有無使用條約、公約,或有無批准條款,或其內容是否涉及國家重要事項或人民權利義務為標準,區分條約及協定兩大種類。名稱或實質內容屬於條約者,需要送請立法院審議;不屬於條約的文書即歸類為協定,原則上送請立法院查照即可。但是,司法院大法官第329號解釋卻未說明《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》中,針對行政部門就兩岸間事務所簽署的文書使用「協議」這名稱,應歸於上述的條約或是協定。按照《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》的規定,是以協議的內容是否「涉及法律之修正或應以法律定之」,作為要送交立法院審議或送立法院備查的判別標準;涉及法律之修正或應以法律定之者,要報請行政院送交立法院審議。然而,如何判定兩岸間協議內容是否涉及法律的增修,正是目前行政部門與立法院待形成共識的議題。

3. 最惠國待遇原則要求締約一方現在或將來給予任何第三方的所有優惠處遇或豁免,也同樣要給予締約對方,使締約一方享有不低於第三方享有或可能享有的優惠待遇。國民待遇原則是要求締約一方對於其他締約方的公民,提供與本國國民同等的待遇。在國際貿易協定的場域中,最惠國待遇與國民待遇兩大原則因為可以確保締約國間產品或公民不會因為自己的國別無法進入他締約國的市場或受到較差的貿易待遇,因此,實務上通常會以不歧視原則概稱。

4. 風傳媒,2015年11月14日,〈蔡英文宣示:加入TPP、降低對單一國家依賴〉。

5. 聯合新聞網,2015年11月23日,〈對蔡英文TPP戰略的兩點質疑〉;馬來西亞國際貿易與產業部出口統計報告(Malaysia: Malaysia external trade statistics, 3 July 2015);澳洲2014-2015年度貨品與服務貿易報告(Australia: Australia's trade in goods and services 2014-15, 25 November 2015);歐盟2014年與越南貿易報告(European Union, trade with Vietnam)。

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